2017年12月26日，《云南省人民政府关于印发云南省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案的通知》（云政发〔2017〕84号）正式印发实施，现对政策背景和主要内容进行解读。

一、出台背景

党的十八大对生态文明体制改革做出了战略部署，要求牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山的理念，深入持久地推进生态文明建设，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的生态文明制度体系。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度，是对构建反映市场需求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度的具体落实。云南拥有良好的生态环境和资源禀赋，落实中央关于全面深化生态文明体制改革的决策部署和习近平总书记考察云南重要讲话精神，要求我省必须加快生态文明体制改革步伐。对标党的十九大有关生态文明建设和国家关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的要求，根据《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）（以下简称《指导意见》）以及省委、省政府的改革任务部署安排，由省国土资源厅联合省发展改革、财政、农业、林业、水利等有关部门成立起草组，结合我省实际，起草了《云南省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》），经充分征求意见并修改完善，报省政府审定正式印发。

二、出台意义

云南省在国有土地资源、水资源、矿产资源等资源有偿使用方面建立了一些制度，但需要进一步完善；国有森林资源和国有草原资源有偿使用制度亟需建立。《实施方案》的出台有利于促进我省建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度。《实施方案》要求自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可，必须履行保护和节约的法定义务，增强社会公众严格保护和合理利用资源的意识，防止资源无序无度利用，改变重开发轻保护倾向，促进保护和发展相统一；同时提出了扩大有偿使用范围、健全使用权权利体系、明确所有权主体、完善有偿使用规则、强化资源资产监管等具体措施，有利于解决所有权人不到位、有偿使用规则不健全等问题，防止国有自然资源资产低价和无偿使用，全面落实国家所有者权益。

三、主要内容

《实施方案》分为总体要求、主要任务和保障措施三个部分。

（一）总体要求

《实施方案》结合党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，从坚持保护和发展相统一、发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用等方面提出了开展云南省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导思想。

《实施方案》提出，一是坚持保护优先、合理利用的原则。自然资源有偿使用要贯彻生态文明理念，将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求，将维护所有者和使用者合法权益作为主线。二是坚持两权分离、市场配置的原则。在坚持全民所有制的前提下，推动所有权和使用权分离，完善全民所有自然资源资产使用权体系；按照公开、公平、公正和竞争择优的要求，通过市场来配置资源。三是坚持完善规则、强化监管的原则。对于可以利用的自然资源要明确有偿使用的条件、方式和程序；同时要完善价格评估方法和管理制度，健全信息公开和服务制度。

《实施方案》根据国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源等资源有偿使用制度改革的实际，提出了我省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革2017年、2018年和2020年三个阶段的目标，并明确了每个阶段的改革重点任务。

（二）主要任务

《实施方案》在贯彻落实《指导意见》要求的基础上，紧密结合我省实际，围绕国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源等五个方面开展和推进自然资源资产有偿使用制度改革。

一是完善国有土地资源有偿使用制度。发挥我省土地利用总体规划对土地利用的统筹管控作用，规范经营性土地有偿使用。进一步完善我省国有土地的使用权权利，对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，比照国有建设用地有偿使用方式，赋予了相应的权利。将国有土地有偿使用范围，进一步扩大到公共服务领域建设项目，扩大到国企、事业单位等改革中，提升土地资源资产价值，降低用地成本；扩大国有土地的有偿使用会释放更多的制度红利，促进和催生更多的新产业、新技术和新模式发展。通过经济方式调节，让国有土地使用权人在土地利用中更加精打细算，有利于促进国有土地资源节约集约利用。

二是完善水资源有偿使用制度。我省水资源有偿使用制度体系存在水资源费标准普遍较低、水资源费征收管理有待进一步规范、市场在水资源配置中的作用发挥不充分等问题。基于此，《实施方案》提出了完善水资源有偿使用制度，将产生多方面积极影响。一方面有利于我省水资源保护，尤其是地下水的保护；通过提高超采区地下水的水资源费标准，限制地下水取用水量，严格控制和合理利用地下水。另一方面，有利于水资源节约，通过调整水资源费，发挥政府调控和经济杠杆作用，降低水资源消耗总量和强度，减少水资源消耗。此外，有利于水资源优化配置，结合高效节水灌溉建设、农业水价综合改革，推进水资源确权及水权交易改革，探索建立我省水权交易平台，发挥市场在水资源配置中的作用，严格落实水资源管理制度，合理有序地使用水资源，在全社会形成珍惜资源、节约资源的风尚。

三是完善矿产资源有偿使用制度。加强我省矿产资源总体规划的指导和管控作用，严格落实分区管理，实行矿产开发总量控制，适度开发矿产资源，保护矿山生态环境。逐步建立矿产资源国家权益金制度、将矿业权使用费调整为矿业权占用费、逐步完善税费制度等方面改革，是维护国家矿产资源所有者权益的必然要求，是推进矿产资源有偿使用制度改革的重要举措。《实施方案》明确进一步扩大我省矿业权竞争性出让范围，除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。严格限制矿业权协议出让，规范协议出让管理，严格协议出让的具体情形和范围。完善矿业权分级分类出让制度，合理划分各级国土资源主管部门的矿业权出让审批权限。

四是建立国有森林资源有偿使用制度。我省对林场、国有森林资源流转的监督管理需要进一步完善，使国家作为林地所有者和森林所有者的权益进一步得到落实，国家财产收益权在流转当中予以体现，国有资产的产权权益进一步清晰。《实施方案》的下发可以逐步解决国有森林资源低价出让和无偿使用的问题。基于这些基本定位，关于我省林场、国有森林资源有偿使用，《实施方案》明确：一方面要保护优先，我省要严格执行森林资源保护政策，把天然林、公益林等列入禁止出让范围。另一方面，以满足人民群众对生态产品的需求为目标，推进我省国有森林资源的有偿使用，对确需利用的国有森林资源资产，确定有偿使用的范围、期间、条件、程序和方式。

五是建立国有草原资源有偿使用制度。我省尚未建立国有草原资源有偿使用制度，国有草原的价值也一直得不到体现。与其他自然资源有所不同，国有草原不仅由全民所有单位使用，相当一部分国有草原是由集体经济组织使用，也就是由农牧民使用。《实施方案》的出台，在查清国有草原资源“家底”的基础上，划清国有草原所有权边界，明确国有草原所有权主体，推进国有草原确权登记颁证工作。《实施方案》充分考虑了集体经济组织和农牧民的利益，充分保障农牧民的权益，在向集体经济组织以外流转国有草原时，按有关规定实行有偿使用。《实施方案》的出台既保护了农牧民对草原的承包经营权，同时也促进了国有草原资源的合理流转，用市场机制调节草原资源资产的再分配。

（三）保障措施

为了增强改革的整体性、系统性和协同性，《实施方案》提出统筹部署和协调推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革要与中央有关改革相配套、相衔接，并在改革过程中及时做好总结，以完善全民所有自然资源资产使用权体系和有偿使用制度为重点，推进完善我省国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源等全民所有自然资源资产有偿使用的规章制度，细化落实相关管理办法和措施。

此外，鉴于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革是一项系统工程，涉及发展改革、财政、农业、林业、水利等多个部门，《实施方案》提出，由省国土资源厅建立协调机制，加强统筹指导和督促落实。各相关部门要大胆探索，勇于创新，结合实际情况，聚焦重点和难点问题，将各领域改革任务、措施落到实处。